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?新時期全方位留學工作體系的構建與完善

發布時間:2021-07-12 作者:江波 來源:中國教育新聞網—神州學人雜志

新時期的出國留學工作是一項全新的事業,是在完全不同的國內國際背景下開展和發展的。為此,需要重新構建全新的工作體系和制度,并形成相應的體制機制。從整體上看,是由計劃經濟體制下的出國留學體系向社會主義市場經濟體制下的出國留學體系的轉型。

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1978-1992:出國留學工作體系在探索中演進和發展

這一時期最初的出國留學工作制度和管理模式延續了新中國成立后的基本管理制度。

改革開放初期,國家公派留學人員主要為兩部分人員:一是從高等院校的教師、科研機構的研究人員和科技管理干部、企事業單位的科技人員中選拔(稱為進修人員),二是從高考考生和高等院校學生中選拔的出國讀本科的大學生和研究生。出國留學人員的業務水平考核由選派單位按照教育部(1985年6月至1998年3月為國家教育管理委員會,簡稱“國家教委”)的統一規定進行,外語考試由教育部統一安排。被錄取者在教育部組織下,在全國多個高校開設的出國留學集訓部參加出國前的培訓。培訓期間,除學習語言,還要學習有關方針政策,并在國內參觀考察以強化愛國主義教育。教育部按國家規定標準給予國家公派留學人員出國前的置裝費,在服裝店量身定制西服套裝和大衣,西服顏色基本上是統一的(比如深藍黑色),十分醒目。當時國家公派留學人員的全部費用均由國家財政承擔,包括在國外的學習費和生活費,也包括之前的培訓費和置裝費等。政府對派出后的公派留學人員有一系列細致的管理規定,其中部分是從安全方面考慮的,如按期開展集體學習和活動,學生如需離校外出,要向輔導員請假,并要求兩人以上同行。

根據鄧小平同志關于擴大派遣留學生的指示精神,中央批準每年從國家外匯中拿出一定額度用于選派國家公費留學人員,約按每人一萬美元做年度預算。1978年至上世紀90年代末,每年選拔國家公費出國留學人員約3000人,其中約60%選派高等教育機構中的學生和教師(目的是為了加快教育系統人才培養),約40%選派科技和企業等機構的人員。派遣計劃制定后,具體執行工作由教育部負責。當時的派遣工作也包括互換獎學金的情況,即對方政府為我國留學人員提供獎學金,中國政府也為對方國家學生提供獎學金,歡迎他們來華留學。此外,世界銀行貸款也資助部分國家公派留學人員以訪問學者身份赴海外學習。改革開放之初的中國經濟還比較困難,卻專門制定政策劃撥經費用以支持擴大派遣留學人員,表明了黨和國家對留學工作的高度重視和對留學人員的殷切期望。

在擴大派遣留學人員政策實踐兩三年后,中國政府逐步探索出一套適應于新形勢的公派留學人員經費管理政策框架。例如,當時有留學人員根據中外雙方互換獎學金協議享受外方對外國留學生提供的獎學金,但按照國家規定,這筆獎學金要上交由專人負責管理,日常除給予一部分零用錢外,花費均實報實銷。因手續復雜而繁瑣,到1981年前后,根據國內外各有關方面包括留學人員的反饋意見,教育部開始研究施行新的管理制度和辦法,如“獎學金歸留學人員自己”的規定等,管理手續得以簡化、便捷,方便了留學人員,也減輕了在外留學人員管理干部的負擔。

據有關統計數據顯示,1982年之前派出的留學人員回國率較高,派出數量和回國數量大體相符。上世紀80年代中,此前派出的留學人員即將留學期滿后回國,如何采取有效措施以保證公派留學人員按期回國工作與服務,如何做好留學回國人員的安置和使用成為一個亟待解決且難度不斷增大的新問題。改革開放后,人們的思想逐漸解放,東西方間的交流也愈加廣泛,留學人員的考慮也多樣化起來。部分公派留學人員提出延長在境外學習研究的時間,或提出了配偶、子女自費出國陪同的申請,也開始出現一些遲歸或不歸現象。為使更多公派留學人員能夠按期回國,中國政府相關職能部門發布一系列較為嚴格的政策文件,主要內容仍延續新中國成立后陸續制訂的規章制度。

建立與擴大派遣留學人員相適應的政策、措施、辦法。

改革開放初期的國家公派留學政策除了繼承以往的“大量”和“集中”兩個特點外,在留學目的地國和導向選擇上呈現“主要向西方國家擴大派遣留學人員”的特點。為了更有效落實擴大派遣政策,處于初創期的政策在這一時期調整力度大且頻繁,主要經歷了1979年的“在確保質量的前提下,根據國家的需要和可能,要廣開渠道,力爭多派。必須堅持以自然科學、技術科學為主,兼顧其他方面需要的原則”,1981年的“應抓緊當前國際上有利時機,充分利用國外的有利條件,在突出重點,統籌兼顧,保證質量的前提下力爭多派一些”,1986年的“出國留學工作要做到按需派遣,保證質量,學用一致”。

為保證及時派出,中國政府積極開辟留學派出渠道,實行中央政府、地方政府、教育與科研單位、專家學者及留學人員共同參與的全方位多渠道對外聯系拓展,相繼啟動了一些具有影響力的留學項目,如中美間的“中美富布萊特項目”“中美聯合招考物理研究生項目”(CUSPEA)“中美化學研究生考試項目”(CGP)“中美生物化學聯合招生項目”(CUSBEA),中英間的“包兆龍包玉剛中國留學生獎學金項目”“中英友好獎學金計劃”等。這些項目的實施有力推動了中國留學事業的發展。

這一時期出國留學工作的演進可以說是一個不斷探索、不斷積累經驗、不斷發展的“摸著石頭過河”的過程。例如,美國高校對錄取外國留學生有外語考試的要求(TOEFL,即“托福”考試)。對這樣的新問題怎么處理?經政府研究,決定同意在國內舉辦這樣的考試,但要在有管理的前提下進行(比如由教育部考試中心歸口管理)。這類尋求新的體制機制或管理辦法的例子還有很多。

上世紀80年代中期,伴隨自費出國留學政策的逐步放開與完善,自費留學人員成為中國出國留學大潮的主體。1981年,國務院批轉教育部、外交部等七部門《關于自費出國留學的請示》和《關于自費出國留學的暫行規定》,這一不足1500字的《暫行規定》是新中國成立以來第一份關于自費出國留學的政策性文件,《暫行規定》指出國家對自費出國留學政策的基調:自費出國留學是培養人才的一條渠道,自費出國留學人員是國家出國留學人員的組成部分,對自費留學人員和公費留學人員在政治上應一視同仁、熱情接待。1984年,根據中央“對自費留學,要堅決大膽放開”的指示精神,教育部會同其他部門對1982年國務院批轉教育部等四部門的《自費出國留學的規定》進行修改。同年12月,國務院印發修改后的《國務院關于自費出國留學的暫行規定》,除再次重申國家對自費出國留學人員在政治上一視同仁外,提出申請自費出國留學如渠道正當、手續合法則不受任何限制。80年代中后期,自費出國留學政策進一步被補充完善。從80年代末到90年代,個人通過托福考試申請國外大學獎學金的出國留學方式開始涌現。

自費留學人員是我出國留學人員的重要組成部分,90年代初的許多留學回國人員正是這一政策的受益者,他們學成歸國后,在新經濟、新技術、互聯網等領域自主創業,取得顯著成就,為我國經濟社會的發展起到了不可或缺的推動作用。

新時期出國留學工作經歷了一個制度不斷完善的過程。

上世紀80年代,中國教育對外開放的核心工作圍繞出國留學工作開展。隨著留學工作的不斷遞進、留學規模的不斷擴大,針對留學人員這一特殊群體,需要不斷創新、健全、完善管理服務體系,以應對不斷變化的形勢,實現既定目標。留學事業蓬勃發展與出國留學方式多樣化相關聯。出國留學由以國家公派為主發展為多種方式并存,必然促使出國留學工作體制機制的調整。

1986年,《中共中央、國務院關于改進和加強出國留學人員工作若干問題的通知》發布。《通知》在肯定過去留學工作經驗的基礎上,指出了當前存在的問題,并指出通過各種形式派遣出國留學人員完全符合我國對外開放的長期方針,必須堅定不移地堅持下去。同年12月,《國務院批轉國家教育委員會<關于出國留學人員工作的若干暫行規定>的通知》(107號文件)出臺,這是新中國公開發布的第一份關于出國留學政策和出國留學事務的綱領性文件。

“107號文件”根據當時出國留學工作存在的問題和一系列熱點難點問題,如派遣計劃緊密結合國家建設的需要不夠、學用脫節、有些留學人員回國后未能充分發揮作用等,確定了“按需派遣、保證質量、學用一致”的出國留學選派工作方針,并把服務放在重要位置,提出加強對出國留學人員的教育、服務和管理。文件同時指出,要努力創造條件使留學人員回國后能學以致用,充分發揮他們的作用。“107號文件”發布不久,國家教委印發了5個涉及公派留學問題的管理細則。“107號文件”及5個管理細則中所涉及的內容廣泛,許多沿用至今,在我國留學工作政策建設與發展進程中具有里程碑意義。自此,一個較全面且高度權威的出國留學政策體系形成,標志著我國出國留學工作進入了穩定發展期。

對在外留學人員的服務、教育和管理不斷健全完善。

黨和國家領導人在此期間多次指示,要把看望在外留學人員作為國家領導人和有關部門出訪時的一項重要工作內容。據此,中國政府提出和形成了有計劃、有目的、有傾向性地慰問在外留學人員的政策與制度,從80年代到90年代初,多次以考察組、調查組或慰問團的形式到一些中國留學人員較集中的國家看望當地留學人員,介紹國內情況和留學政策,聽取他們的情況和意見等,表達黨和國家的關心關切。

在中央領導下,教育部主要承擔出國留學管理工作。“107號文件”中特別提出,國家教委在國務院領導下,按照國家派遣留學人員的方針政策,歸口管理全國出國留學人員工作,包括出國留學人員的選派計劃制定、選派、國外管理和回國后的分配工作。為進一步加強出國留學人員的服務、教育和管理工作,中國政府決定繼續在我國駐有關國家使領館內設立教育處組,承擔具體的出國留學人員管理工作,并派遣專職工作人員負責。1986年至1987年,國家教委先后提出明確要求,駐外專職工作人員除為在外留學人員解決日常困難問題,幫助他們及時了解國家發展和需要,激勵他們勤奮學習、學成報國外,更要深入到留學人員中開展細致的政治思想工作,團結廣大留學人員,使他們堅持正確方向,并在抵制不良傾向中發揮模范帶頭作用。這些教育處組在留學人員工作方面發揮了積極作用,為擴大教育對外開放事業打下很好的工作基礎。

此外,為使留學人員及時了解黨和國家的方針政策及國家建設成就,向留學人員提供豐富的精神食糧,中國政府專門劃撥經費,定期向在外留學人員提供相關影視作品和出版物。1987年5月,在中央領導的親切關懷下,由鄧小平題寫刊名、國家教委主管、以留學人員為主要讀者的《神州學人》雜志創刊。《神州學人》以對在外留學人員進行愛國主義教育鼓勵他們學成報國為宗旨,以“了解祖國的窗口,感情聯系的紐帶,表達情思的園地,提供服務的媒體”為目標,為國家的科教興國戰略和人才強國戰略,為國家的出國留學工作作出了應有貢獻。

1987年,在北戴河舉行的中央政治局常委擴大會議上,鄧小平親自提議由國家教委成立一個服務機構,專事留學服務工作。1988年,鄧小平又指出,我們的留學生有幾萬人,如何創造回來的條件很重要。1989年3月31日,為適應中國體制改革、政府職能轉變和加強留學服務的新形勢,遵照中央指示精神,在1964年成立的教育部出國留學生集訓辦公室的基礎上,成立國家教委留學服務中心(現教育部留學服務中心,對外稱中國留學服務中心,以下簡稱“留服中心”)。留服中心的宗旨是為中國對外教育交流人員提供各種形式的服務,特別是為留學人員的回國工作提供雙向選擇和回國投資服務;為公派留學人員提供咨詢、辦理出國手續、食宿與交通服務。為給留學人員回國工作提供更加高效、便捷的服務,留服中心自1991年開始相繼在國內省、自治區、直轄市成立分中心,著力打造覆蓋國內國際的留學服務工作網絡。同年起,留服中心開始為留學人員提供國(境)外學歷學位認證咨詢服務,在國(境)外頒證機構的資質、證書的真偽、國內外學歷學位對接等方面提供意見和建議等。

同樣為了形勢發展需要,從上世紀80年代到90年代,國家教委先后恢復設立留學生司,批準成立中國高等教育學會出國留學教育管理分會等。

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1992-2012:逐步構建全方位出國留學工作體系

1992年,鄧小平同志在南方考察工作時對海外學子發出深情召喚:要作出貢獻,還是回國好。一年后,“支持留學、鼓勵回國、來去自由”的留學工作方針被寫進中共十四屆三中全會文件。此后,根據中央指示精神,更多支持留學、鼓勵回國的創新型留學政策舉措陸續涌現,新一輪“出國熱”再次掀起。1992年至2012年,出國留學人數持續增長,2012年當年出國留學人數接近40萬人。進入21世紀,中國迎來史上最大“回國潮”,年度留學回國人數在2003年首次突破兩萬,2006年超過4萬,2008年至2012年留學回國人數近80萬人,僅2012年回國人數就達27萬人。

國家公派出國留學工作體制的重大改革——國家留學基金管理委員會成立。

上世紀80年代,中國是世界上利用國家撥款派遣留學人員較多的國家之一。截至90年代中期,共派出留學人員約5萬人,分布在世界100多個國家。實踐證明,公派出國留學政策取得了顯著成績,對我國社會主義現代化建設事業起到了積極的推動作用。

與此同時,當時國家公派留學人員的年度計劃、選拔、派出、管理服務、回國工作等一整套體制機制,是在傳統的計劃經濟體制下形成的,不適應國家經濟、政治、社會迅速發展的形勢變化。且在公派留學人員中出現遲歸、逾期不歸等現象,人才外流、留學效益不高等問題引起各方面關注,也引起了中央的高度重視。根據中央的方針政策,一方面,為提高選派質量,必須建立一種適應社會主義市場經濟形勢發展需要的新機制;另一方面,為提高出國留學效益,參照國際慣例和通行做法,對公派留學人員的管理應實行法律和經濟約束,包括對不履行回國服務義務的公派留學人員,應規定賠還培養費用。

1994年,國務院頒發《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》,提出建立國家留學基金管理委員會,使出國與來華留學生的招生、選拔和管理工作走上法制化軌道。1996年6月20日,經中央編辦批準,國家留學基金管理委員會(簡稱“國家留學基金委”)正式成立,并提出了“個人申請、專家評審、平等競爭、擇優錄取、簽約派出、違約賠償”的國家公派留學人員新選派管理辦法,這是我國公派留學政策體制的一次重大改革。

國家留學基金委成立后,主動適應國家發展需要,精心設計實施了一系列重大項目。如,2000年設立“重點高校系主任和研究所/實驗室骨干出國研修項目”,2001年實施“西部地區人才培養特別項目”,2007年實施新中國成立以來最大規模的公派研究生項目——“國家建設高水平大學公派研究生項目”。這些重大項目的開展,為國家培養了大批急需的高水平國際化人才,搭建了國內外高水平院校間的國際合作平臺,促進了國內高校的教學質量、學科發展及師資隊伍建設,提升了中國高等教育的國際影響力,打開了國家公派留學事業的嶄新局面。

國家留學基金委的成立也使國家公派出國留學工作有了新的發展。2003年,教育部制定“擴大規模、提高層次、保證重點、增強效益”的國家公派留學工作思路;2005年提出“三個一流”選派辦法;自2005年初開始,進一步調整選派方針和資助政策,從每年3000多人逐漸擴大規模,2006年度選派人數為7500人,2012年度選派人數增至1.6萬人;選派結構日趨合理,由2007年以前以訪問學者為主,逐步增加了高級研究學者、訪問學者、博士研究生、聯合培養博士生、碩士研究生、本科交流學生和短期研修生等;在留學服務與管理方面,通過廣泛調研,不斷提升公派留學的服務與管理,如2010年9月經財政部批準,調整國家公派留學人員獎學金資助標準,大幅改善了公派留學人員的學習條件,等等。

如今看來,這是一項具有中國特色的成功改革。根據目前國家留學基金委公布的各種數據和成果,可以看出國家公派留學的顯著工作成效。這些成績的取得離不開當年改革打下的基礎,離不開每屆國家留學基金委工作人員的努力和付出,更與國家經濟社會快速發展同向同行。改革開放40多年來,我國各類出國留學人員已超過600萬,雖然公派留學人員占少數,但其發揮的作用至今仍具有引領性和示范性。

自費出國留學進入規范化發展。

1993年7月,國務院批準國家教委印發《關于自費出國留學有關問題的通知》,再度放寬了自費出國留學政策,從政策體制上使更多青年人可以自由選擇出國留學。此后,申請自費出國留學的人數激增,也隨之產生更多新問題和訴求。曾經有段時期,自費留學中介服務明渠不暢,暗道叢生,自費留學人員權益被侵害的事件引起了社會的極大關注。為保護自費留學人員的合法權益,加強對自費出國留學中介服務的管理,1998年,教育部會同公安部和國家工商行政管理局聯合制定的《自費出國留學中介服務管理規定》正式頒布。為進一步規范化管理自費出國留學,2003年,教育部又專門設立教育涉外監管處,開通教育涉外監管網,向社會發布“留學預警”,對境外教育機構進行資質認證并公布認證院校名單。

2003年,為進一步落實新時期留學工作方針,教育部簡化審批手續,對申請自費出國留學的高等院校在校生及具有大專以上學歷但尚未完成服務期年限的各類人員,不再進行自費出國留學資格審核工作,不再收取高等教育培養費。同一年,中國政府決定加大對在外優秀自費留學人員的獎勵,激勵更多優秀自費留學人員回國工作和以多種形式為國服務,國家留學基金委正式推出“國家優秀自費留學生獎學金”,在自費留學人員群體中引發強烈反響,為我國實施科教興國戰略和人才強國戰略延攬了一批優秀的自費留學人才。這些舉措也是國家改革開放政策進一步深化的體現。

留學回國工作推動出國留學工作可持續發展。

新時期留學工作方針的確立,理順了中國政府尊重公民出國留學自由意愿并為其提供各種便利條件與留學人員學有所成后為國家建設作出貢獻之間的關系,是對改革開放以來出國留學工作的經驗總結和提煉。隨后,國家領導人、政府及相關職能部門發表的一系列導向性講話、發布的有關政策性文件、舉辦的相關活動等,對于吸引在外留學人員回國發展、為國服務起到了極大的鼓舞和指導作用,也推動了出國留學工作的可持續發展。

江澤民同志在中共十五大報告中明確提出,鼓勵留學人員回國工作或以適當方式為祖國服務。1993年1月17日,國家教委在人民大會堂舉行留學回國人員新春聯歡會,江澤民、胡錦濤、李鐵映、嚴濟慈、雷潔瓊等黨和國家領導人與來自全國各地的近400名留學回國人員共迎新春佳節。2003年9月30日,教育部會同相關部門在人民大會堂聯合舉辦“全國留學回國人員先進個人和先進工作單位表彰大會”,大會表彰了311名留學回國先進個人和22個先進工作單位,胡錦濤、溫家寶、賈慶林、曾慶紅、李長春等黨和國家領導人會見與會代表,胡錦濤同志在講話中強調,要把吸引和用好留學人員作為實施人才戰略的一項重要任務抓緊抓好。這次表彰大會是在上世紀90年代一系列慰問、表彰和成果匯報等活動基礎上,用以繼續鼓勵和弘揚留學人員回國參與中國社會主義現代化建設的愛國情懷和艱苦奮斗精神。

隨著中共中央于1995年和2002年先后提出并確定科教興國戰略和人才強國戰略,這一階段的留學回國工作在完善和改進既有政策舉措的基礎上,更將重點放在了吸引留學人員中的高層次人才和緊缺人才回國工作或為國服務,以及進一步加大支持和鼓勵留學人員回國創業的政策力度上。

教育部(國家教委)先后設立“霍英東青年教師基金和教師獎”“留學回國人員科研啟動基金”“跨世紀優秀人才培養計劃”“海外留學人才學術休假回國工作項目”等,并實施旨在引領高等學校高層次人才隊伍建設的人才工程;人事部的“百千萬人才工程”、中科院的“百人計劃”、國家自然科學基金委的“國家杰出青年科學基金”等都是這一階段為鼓勵海外學者回國工作的積極探索。

在鼓勵留學人員回國建功立業的號召下,相關政府部門和工作單位持續探索創新新的形式,為留學人員以各種方式為國服務提供了保障,拓寬了留學人員的報國之路。

1994年,中國旨在吸引海內外中青年學界精英的第一家留學人員創業園——金陵海外學子科技工業園在南京成立;1995年,國家教委支持了第一個留學人員為國服務團——留德學人回國考察團,第二年,該類短期回國服務方式有了一個響亮的名稱——“春暉計劃”,2006年教育部聯合科技部基于“春暉計劃”設立了“春暉杯”中國留學人員創新創業大賽;1998年12月28日-30日,首屆中國(廣州)留學人員科技交流會舉辦,開了全國大規模引進留學人員回國創新創業服務之先河;設立留學人員創業風險投資基金,將留學人才的聰明才智和專利轉化為生產力,讓知識形成產品……在鼓勵留學人員回國工作方面,各類政策措施可謂高潮迭起。

同一時期,1995年1月,神州學人電子版(現神州學人網)誕生,《神州學人》正式駛入INTERNET時代。這一舉措不僅鑒于當時計算機信息網絡在留學人員中的影響日益加深,更是希望通過互聯網加強對留學人員的宣傳和信息服務工作。

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新時期出國留學工作助推開啟新的時代

我國出國留學人數的增長原因多樣。改革開放以來,中國進入一個持續穩定發展的階段,國民生產總值連年高速增長。同時,教育事業發展快速,中國高等教育實行擴招和院校調整,2007年,全國共有普通高等學校和成人高等學校2321所,高校在學人數達到2700萬,毛入學率為23%,當年全國普通高校畢業生達到496萬人。隨著一代代青年人加入出國留學的行列,必然拉動出國留學數字的增長。

新時期,針對國內外情況的變化,各有關部門、專家學者也加大了對國際學生流動、人才流動等問題的研究。留學不是一個孤立的事情和行為,而是和整個世界經濟發展相關聯,和一個國家的社會發展相關聯,也和人的素質相關聯。1978年至21世紀初,中國已經逐漸融入國際社會,尤其是在加入WTO后。有專家認為,中國在學人口的1%有出國經歷,對于中國與其他國家的相互了解、文化溝通與認同,顯然會起到非常大的作用。國際方面,各國都很重視跨國境教育,鼓勵學生流動,推廣宣傳本國院校,并不斷調整政策,吸引包括中國學生在內的國際學生。隨著經濟全球化對國際人才的需求不斷增長,以及資本、技術和生產企業的流動逐漸本土化,留學人才就成為其中的一支重要力量。

21世紀初,中國留學人員已遍布世界上100多個國家和地區,中國已與世界上30多個國家簽訂學歷學位互認協議。值得一提的是,隨著中國經濟實力的增強,不僅出國留學規模持續擴大,來華留學人數也在不斷增長,約有100多個國家的學生來到中國學習,開始形成出國留學與來華留學互動的局面,中國的高等教育、中國的教育資源和綜合國力越來越吸引世界關注,從另一個角度證明了中國改革開放以來所取得的成就。

新時期中國的出國留學工作是成功的,不僅趕上了時代,抓住了機遇,也在助推開啟新的時代。(神州學人  2021年第6-7期 文|江波 中國成人教育協會副會長兼學術委員會主任。曾先后擔任國家留學基金管理委員會副秘書長、中國駐芝加哥總領館教育參贊、教育部國際合作與交流司副司長、中國教育國際交流協會秘書長、同濟大學副校長)

參考文獻:

[1] 苗丹國. 出國留學六十年[M]. 中央文獻出版社:北京, 2010.1.

[2] 成輝,封松林,曹緯. 留法四十年(1978-2018)[M].  中國經濟出版社:北京, 2018.1.

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